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L’Inspection Générale des Finances recommande une évolution du dispositif « Pinel »

Article de la rédaction du 17 novembre 2019

Par lettre de mission datée du 19 juin 2019, les ministres chargés de l’économie, des comptes publics, de la cohésion des territoires et du logement ont demandé à l’inspection générale des finances (IGF) et au conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), une évaluation du dispositif fiscal d’aide à l’investissement locatif, prévu à l’article 199 novovicies du CGI, dit dispositif Pinel.

L’IGF a rendu son rapport

Les principaux constats de la mission sont :

  • un dispositif difficile à piloter :

    • le ministère en charge de la politique du logement ne dispose pas des données fiscales permettant l’identification et la caractérisation des logements financés par le dispositif. La mission a travaillé avec la direction générale des finances publiques (DGFiP) et a éprouvé la qualité de ses données, qui devraient donc, à l’avenir, être transmises au ministère du logement pour traitement respectant les règles du secret fiscal et statistique ;

    • les traitements réalisés par la mission permettent, pour la première fois, de dénombrer les investissements et de décrire leurs caractéristiques (localisation, surface et prix) et celles des investisseurs (localisation, revenus) ;

  • qui présente de nombreux effets négatifs :

    • pour l’habitant : la concurrence sur l’acquisition des fonciers pousse les promoteurs à concevoir les logements pour attirer les investisseurs, conduisant à une certaine standardisation des logements et parfois une faible qualité d’usage ;

    • pour l’État : outre les difficultés de pilotage, le dispositif n’atteint que faiblement son objectif de réduction des loyers. Seuls 9,3 % du montant accordé par l’État au titre de la réduction d’impôt se traduisent par des baisses de loyer ;

    • pour les collectivités : l’automaticité de la réduction fiscale ignore les priorités des politiques locales de l’habitat, notamment en termes de localisation fine, de nombre et de types de logements. Les collectivités rencontrées ont également signalé l’impact en matière de dégradation de copropriétés voire de quartiers ;

    • pour le particulier : l’attrait de la réduction fiscale semble masquer dans la moitié des cas, un rendement net global négatif au bout de 9 ans hors effet de la hausse du prix de l’immobilier. Ce rendement s’explique notamment par une décote de 30 % des prix de l’ancien par rapport au neuf ;

  • mais ce dispositif a l’avantage majeur de jouer un rôle d’accélérateur, voire de déclencheur, des projets de logements collectifs en France, puisque la moitié des VEFA sont réalisées en le mobilisant.

De l’avis des acteurs rencontrés, la réduction d’impôt Pinel constitue la motivation principale de 80 % des investisseurs. Ce dispositif a donc favorisé un développement important de l’offre locative privée.

La mission ne préconise pas de supprimer toute aide aux particuliers investisseurs. En raison de l’importance des dispositifs d’aide à l’investissement locatif depuis plus de 30 ans dans les programmes immobiliers, une suppression du dispositif entraînerait des perturbations dans la capacité de construction d’une ampleur et d’une durée difficile à anticiper.

La mission recommande un dispositif qui :

  • incite à la construction de logements répondant davantage aux besoins des habitants (localisation de l’offre locative, niveau des loyers, type et qualité du logement…​) ;

  • soit coordonné avec les politiques locales d’habitat et d’aménagement ;

  • n’évince pas des projets et des acteurs qui ne s’appuient pas sur lui.

Il est également nécessaire de renforcer la connaissance et le pilotage du dispositif par l’État. Pour répondre à ces objectifs, il conviendrait :

  • de maîtriser le volume d’investissement locatif aidé ;

  • de pouvoir cibler les programmes éligibles de manière plus fine ;

  • de conserver l’attrait de la réduction d’impôt pour le particulier investisseur.

À cette fin, deux pistes sont envisageables qui soulèvent toutes deux des questions juridiques et opérationnelles qui devront être approfondies :

  • à titre principal, contingenter la réduction fiscale avec l’introduction d’un agrément : l’exigence constitutionnelle d’égalité pourrait être satisfaite par la publicité accordée aux opérations éligibles ; la qualité de cette solution dépendra entièrement de la définition dans la loi des critères de répartition et d’attribution du contingent, qui devront être suffisamment flexibles pour permettre le pilotage effectif du dispositif sans obérer sa sécurité juridique ;

  • à titre de solution de repli, transformer le dispositif en aide budgétaire, en étant attentif à en préserver l’attractivité pour des particuliers qui recherchent principalement à réduire leur impôt.

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