Patrick Cocheteux
Des lois nouvelles impactent le contrôle fiscal dans une administration qui doit gérer ses travaux avec toujours plus de rigueur dans un contexte de baisse de ses effectifs et de productivité numérique. Son organisation interne en éprouve les effets.
Actuellement, la DGFiP subit ou suit le législateur sur des réformes touchant au contrôle fiscal mais elle s’interroge aussi sur son organisation.
I. Les domaines où la DGFiP subit les réformes
Il faut bien se rendre compte que pas moins de quatre mesures de la loi ESSOC ont été mises en place contre l’avis de la DGFIP car susceptibles de troubler son fonctionnement :
La possibilité pour un contribuable de demander un recours hiérarchique dans le cadre d’un contrôle sur pièces alourdit la procédure. Pour mémoire, le contrôle sur pièces se caractérise principalement par le non-envoi au préalable d’un avis de vérification et le contribuable n’est pas informé du contrôle s’il n’y a pas de redressements. Ce type de contrôle s’achève par l’envoi d’une proposition de rectification n° 2120-SD par opposition à la proposition de rectification n° 3924-SD adressée à la suite des procédures de vérifications sur place.
L’expérimentation de la limitation sur 9 mois glissant de la durée cumulée des contrôles par l’ensemble des administrations (URSSAF, DGFIP, DGDDI, DGCCRF, …) pour les entreprises de moins de 250 salariés et dont le Chiffre d’Affaires annuel est inférieur à 50 millions d’euros. L’expérimentation doit durer 4 ans.
La garantie fiscale instituée par la loi n’est pas une garantie tacite sur l’intégralité de la situation du contribuable mais uniquement sur les points examinés en cours de contrôle. L’administration aurait aimé en limiter encore la portée. Pour les vérifications et examens de comptabilité dont les avis seront adressés à compter du 1er janvier 2019, les points examinés et n’ayant pas donné lieu à rehaussement seront en effet considérés comme tacitement validés par l’administration. Ces points devront toutefois être expressément mentionnés sur la proposition de rectification ou sur l’avis d’absence de redressement.
L’expérimentation sur la relation de confiance n’a pas été concluante en 2013 et le projet de généralisation avait été mis aux oubliettes mais voilà que le sujet rebondit avec la loi et il ne fait pas de doute que l’administration se heurtera aux mêmes écueils. Les nouvelles dispositions doivent permettre à l’administration d’examiner sur demande des entreprises la conformité de leurs opérations et de prendre formellement position sur l’application de la loi fiscale mais il est à craindre que par prudence excessive, le fisc n’en revienne comme en 2013 à un contrôle fiscal continu.
II. Les domaines où la DGFiP suit ou encourage la réforme
C’est essentiellement sur le datamining et l’action pénale que la DGFiP entend marquer son terrain d’action.
Le projet Ciblage de la Fraude et Valorisation des Requêtes (CFVR) vise à améliorer la programmation et l’efficacité des opérations de contrôle fiscal. L’objectif est de construire un silo de données sur les personnes et les entreprises afin d’améliorer le ciblage des dossiers de contrôle fiscal. Les listes de contribuables produites par datamining concernent des dossiers examinés d’abord en contrôle sur pièces afin de vérifier la validité des requêtes numériques avant d’orienter la procédure à mettre en œuvre (Vérification générale, vérification ponctuelle, contrôle à distance).
Dans le domaine de l’action pénale, la DGFIP n’était pas favorable à la modification du « verrou de Bercy ». En 2017, c’est 973 plaintes pour fraude fiscale qui ont été déposées après avis de la CIF. On peut penser que la Justice ne dispose pas des moyens matériels et humains pour prendre une décision sur l’opportunité des poursuites dans des délais raisonnables pour les contrôles fiscaux qui lui seront transmis si ce nombre augmente. Peu de magistrats disposent par ailleurs des connaissances nécessaires pour étudier les dossiers de contrôles fiscaux qui relèvent davantage d’une compétence naturelle du juge administratif sauf en matière de droits d’enregistrement. Dans le même temps, la coopération entre le Parquet et la DGFIP a toujours été assez bonne.
La création d’un service à compétence nationale d’enquêtes judiciaires fiscales et douanières porte l’arrivée d’un pôle d’investigations fiscales (30 agents auront la qualité d’OFJ) qui aura pour première tâche de se former au droit douanier. Les inspecteurs seront formés aux techniques de police judiciaire et pourront filer les contribuables, les placer sur écoute, les entendre en garde à vue et aller perquisitionner chez eux.
III. Les domaines où la DGFiP s’interroge
Des questions d’organisation interne suivent les transformations législatives et les résultats enregistrés dans la lutte contre la fraude. Plusieurs sujets sont en discussion.
Un suivi de compétences pour les vérificateurs DIRCOFI a été mis en place dans le principe mais tarde à se faire. L’opposition syndicale y est pour quelque chose. Les déboires de Rialto Memo ont amené le fisc à penser le projet PILAT comme une application unique pour l’ensemble de la chaîne du contrôle fiscal, de la programmation au recouvrement. Ce projet n’en est qu’au démarrage et coûtera sans doute fort cher aux contribuables pour un résultat aléatoire s’il n’est pas mieux concerté avec le personnel de la DGFiP.
Les pôles de compétences et d’expertise (PCE) mis en place dans les services fiscaux ne paraissent pas donner satisfaction après plusieurs années d’exercice mais l’amenuisement des effectifs dans ces structures en est la cause. Les PCE sont chargés au niveau local des dossiers des professionnels pour la programmation du contrôle fiscal externe (vérification ponctuelle, examen de comptabilité), le contrôle sur pièces et les travaux d’instruction sur pièces ou sur place des remboursements de crédit de TVA ainsi que le traitement des rescrits.
La baisse des droits nets notifiés en contrôle fiscal externe se poursuit (16321 M€ en 2015, 15292 en 2016 et 13981 en 2017). Si 17,9 milliards d’euros de redressements fiscaux ont été notifiés en 2017 (droits et pénalités), seuls 9,4 milliards d’euros ont été encaissés. Dans le même temps, le taux d’abandon contentieux des rappels suite à contrôle fiscal externe a considérablement augmenté (14,10% en 2015, 16,01% en 2016 et 23,12%en 2017) signalant ainsi un mauvais argumentaire dans les propositions de rectification et une action plus résolue des conseils.
La place de la recherche est enfin préoccupante dans l’alimentation du contrôle fiscal . Ainsi la mission évolue avec les impératifs juridiques ou techniques ; pour exemple, les OPJ disposent d’un accès direct à FICOBA sans avoir à recourir aux BCR. Considéré autrefois comme une mission d’information auprès d’indics la recherche devrait trouver des moyens de se renouveler.
En conclusion, il existe tout un ensemble de questionnements et d’incertitudes que le numérique ne résout pas, que l’humain refuse parfois avec l’opposition syndicale et que la réorganisation ne peut satisfaire à elle seule.