Règlements d’ensemble : 1 milliard d'€ de modérations fiscales négociées dans l'ombre

Un rapport parlementaire dévoile une pratique méconnue mais préoccupante de l'administration fiscale française : les règlements d'ensemble. Ces accords permettent aux contribuables d'obtenir des réductions substantielles de leurs droits et pénalités fiscales par rapport aux montants initialement réclamés.

Selon le rapport annuel transmis au Parlement sur les remises et transactions à titre gracieux et les règlements d’ensemble, un règlement d’ensemble désigne la situation où, en présence de sujets complexes marqués par une forte incertitude juridique, l’administration conclut avec le contribuable

« un accord global qui inclut une atténuation des droits par rapport à la lecture initialement retenue par l’administration de contrôle dans sa proposition de rectification ».

Le règlement d’ensemble se distingue des remises gracieuses et des transactions prévues à l’article L. 247 du LPF : la remise gracieuse consiste en l’abandon consenti par l’administration à son débiteur d’une créance définitive lorsque ce dernier est dans l’impossibilité de payer « par suite de gêne ou d’indigence »  ; la transaction consiste en une atténuation des pénalités appliquées à l’occasion d’un redressement fiscal. À la différence de ces deux dispositifs, le règlement d’ensemble peut porter tant sur les montants des bases notifiées – donc sur les droits dus – que sur les pénalités et ne constitue qu’une étape de la procédure de contrôle. En outre, contrairement à la transaction, l’engagement à payer ou à renoncer à une procédure contentieuse prise par le contribuable n’a aucun effet contraignant.

L'analyse révèle plusieurs dysfonctionnements majeurs. D'abord, cette pratique ne repose sur aucune base légale claire, reposant uniquement sur des notes internes de 2004 et 2019. Ensuite, son coût est considérable : environ un milliard d'euros de modérations accordées chaque année, soit 60% des montants initialement dus. Le nombre de ces règlements a explosé, triplant entre 2019 et 2024.

Modérations consenties dans le cadre des règlements d’ensemble

Source : rapports remis au Parlement et réponses au questionnaire adressé par les rapporteurs spéciaux à l’administration fiscale.

Ce montant est à mettre en parallèle de celui initial des droits et pénalités dont les contribuables auraient dû s’acquitter, qui s’élève en moyenne à 2,08 milliards d’euros sur la période. Autrement dit, les modérations consenties ont représenté en moyenne 60,6 % des droits et pénalités initialement demandés. Là également la proportion des droits et pénalités non perçus peut varier dans une fourchette de l’ordre de + – 10 % autour de la moyenne. On peut également relever que les modérations sont de façon générale plus prononcées pour les pénalités que pour les droits initialement dus.

Modérations consenties par rapport aux droits et pénalités dus

Source : rapporteurs spéciaux, d’après les données disponibles dans les différents rapports annuels et les données transmises par l’administration fiscale.

Cette opacité profite essentiellement aux contribuables fortunés et aux grandes entreprises, créant une inégalité devant l'impôt. Les rapporteurs dénoncent une "fiscalité négociée" accessible uniquement aux initiés disposant de conseils juridiques sophistiqués.

Face à ces constats, huit recommandations sont formulées, notamment l'établissement d'un cadre législatif, l'amélioration de la transparence et le renforcement des moyens de contrôle. Ce rapport soulève des questions fondamentales sur l'équité fiscale et le consentement à l'impôt dans une démocratie.