La Cour des comptes, à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a analyse le régime fiscal des plus-values de cessions immobilières (PVI) et ses impacts sur le marché du logement. Le rapport a analysé le régime fiscal actuel (taux global de 36,2% avec exonération totale après 30 ans de détention) et ses conséquences, notamment l'« effet de rétention ». La Cour a formulé des propositions sur l'amélioration de la gestion et dessiné plusieurs pistes de réforme de fond, soulignant que toute modification fiscale doit être mise en œuvre avec prudence en raison des incertitudes sur les effets réels sur les prix et les volumes de transactions.
1. Caractéristiques du régime fiscal actuel
L'imposition des plus-values immobilières vise principalement les cessions de résidences secondaires et de biens d'investissement locatif, la vente de la résidence principale étant totalement exonérée. Ces biens représentent environ 38% du parc immobilier.Le taux global d'imposition est élevé, s'établissant à 36,2% (19% pour l'impôt sur le revenu (IR) et 17,2% pour les prélèvements sociaux (PS)). Il est ensuite rendu dégressif par un système d'abattements qui aboutit à une exonération totale après 30 ans de détention. L'exonération pour l'IR est acquise après 22 ans, mais les PS restent dus jusqu'à 30 ans. Une surtaxe de 2% à 6% s'appliquent aux plus-values imposables supérieures à 50 000 €.
Le produit de cet impôt est fortement corrélé à la conjoncture immobilière. Il s'est élevé à 3,6 Md€ en 2023 (contre 4,7 Md€ en 2022) et est principalement concentré sur un nombre limité de contribuables aux revenus élevés.
La gestion est, depuis la réforme de 2024, déléguée aux notaires qui calculent, déclarent et liquident l'impôt au moment de la vente, assurant ainsi un prélèvement à la source et un faible risque de fraude ou d'erreur grossière.
Le dispositif est souvent critiqué pour créer un "effet de rétention" (les propriétaires attendraient la fin de la période d'exonération pour vendre). L'analyse historique de la réforme de 2011-2013 (allongement de 15 à 30 ans pour l'exonération) suggère qu'un choc fiscal peut provoquer une contraction significative et temporaire des transactions sur l'ensemble du marché.
Le "coût" de l'exonération de la résidence principale est estimé à 5,6 Md€ en 2022, et celui de l'abattement en fonction de la durée de détention à 4,8 Md€ en 2022.
2. Les scénarios de réforme fiscale du régime des plus-values immobilières envisagées par la Cour des Comptes
La Cour présente trois scénarios de réforme, chacun visant un objectif différent :
Scénario n°1 : ajustement de certains paramètres de l’impôt, à architecture fiscale inchangée
Ce scénario vise à améliorer la cohérence du dispositif actuel sans remettre en cause l'abattement pour durée de détention.
Il repose sur une extension de la surtaxe sur les plus-values immobilières élevées (2% à 6% sur les plus-values supérieures à 50 000 €) à la période située entre la la année. Il y a en effet un petit effet de seuil à la 22 ème année imperceptible. Il s'agit d'éviter la rétention foncière.
La seconde piste un peu plus ambitieuse et cohérente avec la politique du logement serait d'accroitre la taxation des plus-values immobilières sur les biens qui ont fait l'objet, durant les années précédant la vente d'une location de courte durée. On peut aussi raisonner en sens inverse et alléger la fiscalité pour les biens qui ont fait l'objet d'une location longue durée.
Emmanuel Giannesini
Enfin, la troisième piste consiste à passer en revue les petites exonérations spécifiques (coût estimé à 100 M€ en 2023) et ne conserver que celles qui présentent un intérêt.
Comme l'a rappelé, lors de son audition en Commission des Fiances de l'AN ce jour M. Emmanuel Giannesini conseiller Maître de la Cour des Comptes, il s'agit d'un scénario de simple ajustement et non un big bang fiscal.
C'est le seul scénario que nous recommandons officiellement nous, Cour des Comptes
Emmanuel Giannesini
Scénario n°2 : Un scénario de rendement fiscal, axé sur le remplacement de l’abattement en fonction de la durée de détention par la prise en compte de la seule érosion monétaire
La Cour des comptes a précisé qu'elle n'envisageait pas de revenir sur l'exonération résidence principale qui est un éléments structurant du régime français. Au regard du grand nombre d'exceptions que le législateur devrait mettre en place et que l'administration devrait contrôler, une remise en cause de cette exonération n'est pas envisageable.
L'objectif est d'accroître le produit de l'impôt en phase avec l'évolution de la valeur réelle en supprimant l'abattement pour durée de détention et en le remplacant par la seule prise en compte de l'érosion monétaire (indexation sur l'inflation).
La Cour des Comptes estime que cette mesure entraînerait un surcroît d'impôt significatif, estimé à +42% par rapport aux recettes de 2022 si l'imposition n'est pas bornée dans le temps. Cela pourrait rapporter 1,7Md€.
Nous ne le recommandons pas mais nous l'avons chiffré
Emmanuel Giannesini
Scénario n°3 : Un scénario visant la fluidification du marché immobilier à travers un raccourcissement de la période d’imposition après l’acquisition
Ce scénario vise à réduire la période de rétention des biens pour dynamiser le marché immobilier en incitant les propriétaires à vendre plus tôt.
Il repose sur une mesure unique visant à revenir à une période d'exonération totale plus courte (par exemple, 15 ans au lieu de 30 ans, une durée en vigueur avant la réforme de 2011-2013). La Cour des comptes estime que cette mesure entraînerait une diminution importante des recettes fiscales, estimée à 2,4 Md€ par rapport à 2022.
Il s'agit d'une baisse de la pression fiscale. Ce n'est pas non plus une recommandation de la Cour car nous estimons que la situation des Finances publiques ne permet pas aujourd'hui une baisse des impôts
Emmanuel Giannesini
3. Les recommandations de la Cour des Comptes
La Cour des comptes a, par ailleurs, formulé six recommandations qui, selon elle, peuvent être mises en œuvre à régime fiscal inchangé. Elles visent à améliorer la gestion, l'information et le contrôle de l'impôt sur les PVI, dont l'efficacité du contrôle fiscal est jugée faible.