Une note du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) publiée en septembre s'est intéressée aux impôts et taxes affectés, un mécanisme fiscal particulier dans le paysage financier français.
Ces prélèvements se distinguent par le fait que leurs recettes sont directement allouées à des entités autres que l'État, contrairement au principe général d'universalité budgétaire. En 2022, ces impôts et taxes affectés représentaient une somme considérable de 462 milliards d'euros, ce qui équivaut à 39% des prélèvements obligatoires et 18% du produit intérieur brut (PIB) de la France. Ces chiffres soulignent l'importance significative de ce mécanisme dans le financement des politiques publiques.
La répartition de ces fonds révèle une concentration importante sur deux secteurs principaux. Les administrations de sécurité sociale en sont les principales bénéficiaires, recevant 57% du total. Les administrations publiques locales arrivent en deuxième position avec 36% des affectations. Le reste, soit environ 7%, est réparti entre les opérateurs de l'État et d'autres entités diverses. Cette distribution met en lumière le rôle prépondérant de ce système dans le financement de la protection sociale et des collectivités territoriales.
L'évolution récente de ces affectations montre une tendance à la hausse significative. Entre 2018 et 2022, le montant total des impôts et taxes affectés a augmenté de 88 milliards d'euros, soit une progression de 24%. Cette croissance n'a cependant pas été uniforme. Les administrations de sécurité sociale ont connu la plus forte augmentation avec une hausse de 35%, tandis que les collectivités locales ont vu leurs ressources affectées croître de 12%. Cette disparité reflète les changements dans les politiques de financement et les besoins évolutifs de ces différents secteurs.
Face à l'expansion de ce système, des mesures d'encadrement ont été progressivement mises en place. Depuis 2012, un mécanisme de plafonnement a été instauré pour les taxes affectées aux opérateurs de l'État, visant à limiter les effets d'aubaine et à renforcer le contrôle parlementaire. Plus récemment, une nouvelle loi organique adoptée en 2021 a introduit des conditions plus strictes pour les affectations d'impôts et taxes, à l'exception de celles destinées aux collectivités territoriales et à la sécurité sociale. Ces nouvelles règles, qui entreront en vigueur en 2025, visent à renforcer la cohérence entre les missions des organismes bénéficiaires et les taxes qui leur sont affectées.
Malgré ces efforts d'encadrement, le système des impôts et taxes affectés soulève plusieurs problématiques. Le manque de lisibilité et de stabilité des affectations est pointé du doigt, rendant difficile pour les citoyens de comprendre la destination de leurs impôts. La pratique des multi-affectations, où un même impôt est réparti entre plusieurs bénéficiaires, complexifie encore davantage le paysage fiscal. De plus, certaines affectations sont critiquées pour leur absence de lien logique avec la mission de l'organisme bénéficiaire, ce qui peut nuire au consentement à l'impôt. Ces enjeux soulignent la nécessité d'une réflexion approfondie sur l'organisation et la justification des impôts et taxes affectés dans le système fiscal français.
Recommandations principales :
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- Justifier les dérogations au plafonnement dans les annexes du projet de loi de finances
- Éviter les affectations de TVA hors collectivités territoriales et sécurité sociale
- Affecter les taxes comportementales liées à la santé uniquement à l'assurance-maladie
- Limiter la multi-affectation d'un même impôt à plusieurs niveaux de collectivités territoriales
Le CPO souligne l'importance de simplifier et stabiliser ces affectations pour améliorer le consentement à l'impôt et la lisibilité du système fiscal.