Ce projet de loi spéciale, déposé dans un contexte politique exceptionnel suite à une motion de censure adoptée le 4 décembre dernier, illustre le mécanisme constitutionnel permettant d'assurer la continuité financière de l'État en situation de crise.
Pour mémoire, la censure du gouvernement le 4 décembre 2024 a créé une situation inédite où il devient impossible d'adopter la loi de finances pour 2025 avant le 31 décembre 2024. Face à ce vide juridique potentiel, a été activé le dispositif prévu par l'article 45 de la LOLF et l'article 47 de la Constitution.
L'exposé des motifs est particulièrement instructif car il développe la base juridique de cette intervention. Il s'appuie notamment sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 1979 qui avait validé un dispositif similaire. Cette décision fondatrice avait posé le principe selon lequel il appartient au Parlement et au Gouvernement de prendre "toutes les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale".
Le projet de loi a été construit autour de trois articles :
L'article 1er qui constitue, en quelque sorte, le cœur du dispositif autorise la perception des impôts existants jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances 2025. Cette autorisation doit permettre d'assurer non seulement les ressources de l'État mais aussi celles des collectivités territoriales et des organismes publics via les prélèvements sur recettes.
L'article 2 traite de l'autorisation d'emprunt pour l'État sans laquelle il ne pourrait pas gérer sa trésorerie ni refinancer sa dette existante. Le texte donne une autorisation large au ministre des finances pour réaliser toutes les opérations nécessaires de gestion de la dette.
Enfin, l'article 3 étend cette logique aux organismes de sécurité sociale, notamment l'ACOSS dans le soucis d'assurer la continuité des prestations sociales, considérée comme une composante essentielle de la "continuité de la vie nationale".
On note l'absence de toute disposition fiscale nouvelle ou de modification des règles existantes. Ce qui est cohérent avec l'avis donné hier par le Conseil d'Etat qui a souligné que cette loi devait se limiter aux seules « mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » excluant dès lors toute mesure fiscale nouvelle.
La portée temporelle du texte est également importante puisqu'il est prévu que toutes les autorisations sont limitées dans le temps, "jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2025".
Audition des ministres en Commission des Finances de l'AN
L'audition cette après-midi, en Commission des Finances de l'AN, de M. Antoine Armand, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et M. Laurent Saint-Martin, ministre auprès du sur le projet de loi spéciale autorisant à percevoir les impôts, ont permis d'apporter quelques précisions :
Comme l'a rappelé M. Cocquerel, le Président de la Commission des Finances, un tel texte n'a de valeur juridique que jusqu'au vote de la loi de Finances de l'année. Cela signifie qu'il ne remplacera pas le fait d'examiner et d'adopter en début d'année 2025 un projet de Loi de Finances pour 2025 qu'il s'agisse de l'actuel projet adopté au Sénat ou d'un projet qui serait déposé.
M. Armand a également rappelé que la censure aura des conséquences sur plusieurs mesures initialement prévues dans le PLF2025 :
- la baisse de la TVA sur plus de 6000 produits alimentaires à la Guadeloupe et à la Martinique ne pourra pas rentrer en vigueur au 1er janvier 2025 ;
- pas de prêt de 1md€ pour la Nouvelle Calédonie prévu par l'agence française de développement
- les engagements du Gouvernement en faveur des agriculteurs ne pourront pas être tenus ;
- Le Crédit Impôt Innovation (CII) ne sera pas prorogé de même que le crédit d'impôt collection (CIC) ou encore le crédit d'impôt remplacement dont bénéficient les agriculteurs lorsqu'ils se font remplacer pour prendre des congés...et bien d'autres encore
Sur la rétrocativité, il faut revenir à la jurisprudence constitutionnelle et être prudent là-dessus.Cette jurisprudence constitutionnelle ne permet pas d'appliquer la rétroactivité des mesures fiscales incitatives, car elles ne valent, en principe, que pour l'avenir. Il y a l'autorisation par le Conseil Constitutionnel des cas de rétroactivité fiscale pour préserver des situations acquises ou lorsqu'un motif d'intérêt général le justifie.Je serai prudent sur le cas des ZRR notamment concernant la rétroactivité fiscale qui ne me parait pas rentrer dans le domaine de la possibilité à ce stade. Mais je le dis avec la prudence qui s'impose.
ces mesures fiscales sont tombées et il conviendra attendre le prochain PLF2025