Dans un contexte politique et institutionnel particulièrement sensible, le Conseil d'État vient d'apporter des précisions concernant les conditions de mise en œuvre d'une loi spéciale de finances, prévue par l'article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en application de l'article 47 de la Constitution. Cette consultation intervient dans une situation exceptionnelle où le Gouvernement est démissionnaire suite à l'adoption d'une motion de censure le 4 décembre 2024.
Pour mémoire,
- l’article 47 de la Constitution prévoit, en cas de non-promulgation à temps de la loi de finances, que le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts existants et ouvre par décret les crédits correspondant aux « services votés ».
- L’article 45 de la LOLF organise la procédure à suivre dans cette situation exceptionnelle, permettant notamment le dépôt d’une « loi spéciale » autorisant la poursuite de la perception des impôts existants.
Le Gouvernement a sollicité l’avis du Conseil d’État sur l’interprétation de ces dispositions, notamment dans un contexte où le Gouvernement est démissionnaire (donc chargé d’expédier les affaires courantes), et sur la portée de la loi spéciale. En effet, face à l'impossibilité probable de promulguer la loi de finances pour 2025 avant le 31 décembre 2024, le Gouvernement s'interroge sur sa capacité à mettre en œuvre le mécanisme de la loi spéciale et sur l'étendue des dispositions qu'il peut y inclure.
Les questions portaient entre autres sur la compétence du Gouvernement démissionnaire, l’étendue des dispositions pouvant figurer dans cette loi spéciale, le recours à l’emprunt par l’État et les ressources des régimes de sécurité sociale.
Concernant la compétence d'un gouvernement démissionnaire, le Conseil d'État confirme qu'un tel gouvernement reste compétent pour déposer et défendre une loi spéciale, au nom du principe fondamental de continuité de l'État. Cette position s'appuie sur la jurisprudence traditionnelle relative à l'expédition des affaires courantes (arrêt Syndicat régional des quotidiens d'Algérie de 1952). C'est une interprétation extensive mais nécessaire des pouvoirs d'un gouvernement démissionnaire.
S'agissant du contenu possible de la loi spéciale, le Conseil d'État précise :
- que la loi spéciale prévue par l’article 45 de la LOLF et l’article 47 de la Constitution a pour seul objet d’autoriser la perception des impôts existants, en attendant le vote de la loi de finances de l’année. Il s'agit d'une mesure d’urgence, répondant à la situation dans laquelle le Parlement n’a pas pu adopter de loi de finances en temps utile. Le but est d’éviter toute rupture dans la perception des ressources publiques, condition indispensable à la poursuite des missions publiques et au fonctionnement normal de l’État et des collectivités. La loi spéciale prolonge le statu quo fiscal de l’année précédente, sans autoriser de modifications ou d’évolutions substantielles
- que le champ de la loi spéciale est strictement limité aux « impôts existants ». Il souligne, en effet, que cette loi doit se limiter aux seules « mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ». Cela exclut notamment les mesures fiscales nouvelles comme l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu ou la prolongation de crédits d'impôt. Cette interprétation est justifiée par la finalité même de la loi spéciale, qui n'est pas de se substituer à une loi de finances ordinaire mais d'assurer la continuité du service public.
S'agissant de l'autorisation pour l’État de recourir à l’emprunt, le Conseil d'Etat précise que la loi spéciale ne se limite pas à la perception d’impôts, mais doit aussi donner à l’État les moyens nécessaires pour compléter ses ressources, notamment par l’emprunt, afin d’assurer la continuité financière. Le Conseil d’État se prononce donc en faveur de la possibilité pour cette loi spéciale d’inclure une autorisation de recourir à l’emprunt tant pour l'État que pour les organismes de sécurité sociale. Cette position est justifiée par des considérations pratiques : l'emprunt représente une part significative des ressources de l'État et son absence compromettrait la continuité des services publics. Pour les organismes de sécurité sociale, le Conseil d'État va plus loin en établissant un lien direct avec les principes constitutionnels de protection de la santé et d'accès à des moyens convenables d'existence.
TL;DR
L'introduction de l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu dans la loi spéciale, n'est pas possible selon le Conseil d'Etat...tout amendement en ce sens ne serait pas légal et devrait subir la censure du Conseil Constitutionnel en cas de saisine