Budget 2025 : un texte largement remanié et une poursuite d'examen suspendue à une décision du Gouvernement

Les débats parlementaires sur la première partie du projet de loi de finances pour 2025  illustrent une séquence politique particulièrement intense, marquée par l'adoption de nombreux amendements modifiant substantiellement l'équilibre initial du texte.

Alors que le gouvernement prévoyait initialement 30 Mds€ de hausse des prélèvements obligatoire, les amendements adoptés ont porté ce chiffre à 70 Mds€, a déploré le député macroniste Charles Sitzenstuhl, et ce alors qu'il reste 1506 amendements sur les articles non examinés en séance publique.

Cette première phase de discussion, qui s'est achevée samedi soir après l'examen des amendements à l'article 13, a été caractérisée par une opposition parlementaire particulièrement active, parvenant à faire adopter des mesures significatives très souvent contre l'avis du gouvernement. De la pérennisation de la contribution sur les hauts revenus à la réintroduction progressive de la CVAE, en passant par de nombreuses modifications du régime de la TVA, les députés ont profondément remanié le texte initial.

Il est toutefois regrettable que la grande majorité des amendements aient été votés par un nombre restreint de députés, principlament de l'opposition gouvernementale, bien inférieur à la moitié de l'effectif total de 577 représentants. Par ailleurs, la faible présence des députés de la majorité présidentielle au cours des débats souligne la dimension éminemment politique de ces discussions budgétaires.

Si le vœu du Premier ministre de vouloir "laisser du temps au débat à l'Assemblée" était louable, puisqu'il a permis de mettre le doigt sur certaines incohérences de notre législation fiscale, les discussions ont souvent laissé place à des échanges stériles où les députés se sont invectivés à coup d'amendements, chacun campant sur ses positions selon ses convictions politiques, dans une atmosphère particulièrement clivante et sans recherche de compromis possible.

La tension croissante des débats et l'ampleur des modifications adoptées laissent planer l'ombre d'un possible recours à l'article 49.3 de la Constitution. Comme l'a indiqué la présidente de l'Assemblée nationale, Mme Yaël Braun-Pivet :

concernant le projet de loi de Finances, il appartiendra au Gouvernement de déterminer les conditions dans lesquelles la suite de l'examen de la première partie sera inscrite à l'ordre du jour. La Conférence des présidents sera saisie de cette question lors de sa prochaine réunion mardi 29 octobre à 10H...

Faisons le point sur ce qui s'est passé entre vendredi et samedi :

Si l'article 3, mesure phare de ce PLF instaurant une contribution différentielle sur les hauts revenus a été adopté, c'est sa durée qui a été modifiée. En l'état du texte initiale, la contribution ne s'appliquait que pour l'imposition des revenus 2024, 2025 et 2026. Plusieurs amendement adoptés ont pérennisé l'article 3, en supprimant son extinction en 2026.

Plus de 75 amendements ont été adoptés après l'article 3 prévoyant outre ceux que nous avons évoqué dans un article dédié le 23 octobre dernier   :

•  un resserrement du Pacte Dutreil sur les actifs opérationnels en dépit des réticences du gouvernement ;
• une prolongation de l’exonération des pourboires au titre des années 2025 et 2026 (Avec l'avis favorable du Gouvernement) ;
• l'institution d'un impôt annuel sur les très hauts patrimoines (supérieur à 1 000 000 000 €)  désigné sous le nom d’impôt Zucman ;
• de permettre une transmission par anticipation, aux bénéficiaires des contrats d'assurance-vie des primes versées avant le 1er octobre 2024 par les titulaires avant leurs 70 ans, et ayant atteint 70 ans au 31 décembre 2025, dans la limite de 152 500 € par bénéficiaire ;
• de relever l’abattement à 120 000 € pour les donations et successions en ligne directe ;
• de recréer définitivement le dispositif visant à inciter les dons en faveur des organismes luttant contre la violence domestique, et en particulier les violences conjugales, en augmentant la déduction d’impôt sur le revenu qui leur est applicable ;
• de rétablir, à compter du 1er janvier 2025, le dispositif « Denormandie » dans sa rédaction antérieure à l’adoption de l’article 42 de la loi du 9 avril 2024, afin de recentrer son zonage sur les seules communes caractérisées par un fort besoin en réhabilitation de leur centre-ville ou ayant conclu une convention d’opération de revitalisation des territoires (ORT) ;
• de transformer la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé en un crédit d’impôt ;
• de confirmer l’éligibilité des panneaux photovoltaïques aux dispositifs de défiscalisation en faveur des logements sociaux ultramarins

Suppression de l'article 4 du PLF2025 qui remplace le dispositif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique, dit « Arenh », mis en place en 2010 et arrivant à échéance à la fin de l’année 2025, par un nouveau mécanisme qui combine un volet fiscal, à travers une nouvelle taxe sur le combustible nucléaire, et un volet tarifaire, à travers un versement nucléaire universel.

Suppression de l'article 6 du PLF2025 qui vient modifier en profondeur le mécanisme de capacité entre utilisateurs du système électrique.

Suppression de l'article 7 du PLF2025 qui proposait une adaptation des tarifs d’accise sur l’électricité et diverses simplifications et sécurisations

Suppression de l'article 11 du PLF2025 qui proposait l'instauration d’une contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (Non adoption à l'issue d'un scrutin public dans sa version amendée par le NFP (Amendement I-2277 qui proposait de relever les taux de ces contributions exceptionnelles, de manière à appliquer un taux temporaire d’impôt sur les sociétés de 40% pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à un 1Md€, et de 55% pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3Md€)

L'article 12 qui prévoit la création d’une contribution exceptionnelle sur le résultat d’exploitation des grandes entreprises de transport maritime a été adopté mais largement aménagé. En effet, les députés ont adopté l'amendement I-1657 qui pérennise la contribution exceptionnelle sur les entreprises de fret maritime et l'amendement du député Brun qui prévoit de plafonner l'avantage du régime fiscal dérogatoire de la taxe au tonnage à 500 M€

L'article 13 complète le dispositif d’imposition minimale mondiale des groupes, codifié aux articles 223 VJ à 223 WZ du CGI, afin d’y intégrer les instructions administratives de l’OCDE dont l’objet est de préciser ou de clarifier les modalités d’application des dispositifs prévus dans le modèle de règles globales anti-érosion de la base d’imposition (dit « modèle de règles GloBE – Pilier 2 »). Il a été adopté sous-amendé par :

• L'amendement n°I-935 qui propose de remplacer le taux minimum provisoire de 15 % en 2025 prévu par la loi de finances pour 2024 par un taux minimum provisoire de 23 %, puis 25 % dès 2026 - Amendement adopté avec un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3669 établit une hiérarchie claire pour la désignation du redevable. En premier lieu, le groupe doit désigner un redevable unique : une entité constitutive située en France, autre qu'une entité d'investissement. En l'absence de désignation volontaire, le redevable sera automatiquement l'entité française du groupe ayant déclaré le bénéfice qualifié le plus élevé. En dernier recours, si aucune autre entité du groupe n'est située en France, les entités d'investissement elles-mêmes deviennent redevables - Amendement du gouvernement adopté avec un avis favorable du rapporteur 

L'article 15 qui prévoyait un report de trois ans de la suppression progressive de la CVAE est re-écrit à la faveur de l'amendement n°I-2520 adopté en séance publique et qui rétablit progressivement la CVAE, qui avait été supprimée par la loi de finances pour 2023, selon un calendrier dégressif ciblant d'abord les plus grandes entreprises. Le dispositif prévoit une réintroduction échelonnée sur quatre ans, avec un seuil d'application qui diminue progressivement : 1 Md€ de chiffre d'affaires en 2024-2025, puis 100 M€ en 2026, 10 M€ en 2027, et enfin 1 M€ en 2028. Cette approche graduelle vise à cibler initialement les très grandes entreprises avant d'élargir progressivement l'assiette aux entreprises de taille intermédiaire.

L'article 26 qui instaure pour les grandes entreprises d’une taxe sur les réductions de capital consécutives au rachat de leurs propres titres a bien été adopté mais dans sa version amendé par les débats et notamment par :

• l'amendement I-2369 qui élargit le fait générateur de la taxe sur les rachats d’actions à l’ensemble de l’année 2024, et non à partir du dépôt du présent texte comme le prévoient les dispositions actuelles ;
• l'amendement I-872 qui sur le plan technique,remplace la base d'imposition actuelle (la valeur nominale des actions, c'est-à-dire leur valeur comptable) par la valeur réelle de rachat (la valeur boursière). Pour illustrer cette différence fondamentale, les auteurs prennent l'exemple de L'Oréal où la valeur boursière (394,6€) est près de 2000 fois supérieure à la valeur nominale (0,20€). En contrepartie de cet élargissement significatif de l'assiette, l'amendement réduit le taux de la taxe de 8% à 4%, s'alignant ainsi sur le taux envisagé par Joe Biden aux États-Unis qui avait initialement fixé ce taux à 1% avant de constater son insuffisance.

Suppression de l'article 8 qui propoosait une évolution de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et de la taxe sur la masse en ordre de marche

Adoption de l'article 10 qui exclut du bénéfice de tout taux réduit de TVA les travaux comprenant la fourniture ou l’installation, en tout ou partie, d’une chaudière susceptible d’utiliser des combustibles fossiles et qui élargit l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur lorsque celle-ci est produite pour au moins 50 % à partir de l’énergie ambiante. L'article a toutefois été amendé :

• Amendement I-3281 qui propose une exception significative en maintenant le bénéfice du taux réduit (5,5% ou 10%) pour les chaudières hybrides où l'énergie fossile n'intervient qu'en appoint. Cette proposition s'appuie directement sur la directive européenne qui autorise explicitement les incitations financières pour les systèmes de chauffage hybrides utilisant majoritairement des énergies renouvelables.
• Amendement I-3481 qui entend garantir dans la loi le maintien de l’éligibilité des énergies de récupération dans le champ d’application du taux réduit de TVA pour la chaleur distribuée dans des réseaux vertueux.

Près de 32 amendements sur les 254 déposés ont été adoptés après l'article 10 avec des préoccupations majeures autour du pouvoir d'achat, de la transition écologique et de la lutte contre la fraude fiscale (La grande majorité de ces amendements ont été adoptés avec un double avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement) :

• Amendement I-545 prévoyant une exonération de TVA pour les frais vétérinaires des refuges et associations de protection animale ;
• Amendement I-3754 étendant de l'exonération TVA aux particuliers pour la stérilisation des animaux ;
• Amendement I-2268 exonérant de TVA l'alimentation, l'hygiène et les soins vétérinaires pour les refuges ;
• Amendement I-962 instituant une  TVA à 5,5% sur les produits pour animaux de compagnie ;
• Amendement I-1806 exonérant de TVA  les achats de denrées par les associations d'aide alimentaire ;
• Amendement I-2249 instituant une TVA à 5,5% sur l'électricité/gaz pour les consommations essentielles ;
• Amendement I-3479 instituant une TVA à 5,5% sur les installations photovoltaïques ≤ 9kW avec stockage ;
• Amendement I-1447 simplifiant le régime de la TVA réduite sur travaux de rénovation ;
• Amendement I-2544 harmonisant les plafonds TVA réduite pour l'accession sociale ;
• Amendements I-487, I-2046, I-2265, I-2555  instituant une TVA à 5,5% sur la construction et rénovation de logements sociaux ;
• Amendement I-486  instituant une TVA à 5,5% sur les transports de voyageurs (hors aérien) ;
• Amendement I-2990  instituant une TVA à 5,5% sur certains services juridiques (droit du travail, aide juridictionnelle) ;
• Amendements I-1823, I-2554 assujettissant à la TVA les locations type Airbnb hors résidence principale ;
• Amendements I-1473, I-1962 instituant une TVA à 5,5% sur la réparation (cycles, électroménager, chaussures, etc.) ;
• Amendements I-2225, I-2691, I-2997 instituant une TVA à 0% sur certains produits de première nécessité en Outre-mer ;
• Amendements I-1548, I-2078, I-2206 supprimant l'auto-certification des logiciels de caisse ;

Après l'article 13 de nombreux amemdements ont été adoptés :

• Les amendements n°I-1433, n°I-2560 qui visent à exonérer d'impôt les indemnisations versées par l'État aux éleveurs contraints de procéder à l'abattage sanitaire de leur cheptel, sous condition de réemploi - Amendement adopté avec un avis de sagesse du rapporteur et défavorable du Gouvernement
• L'amendement n°I-2013 du groupe LFI-NFP, qui propose la création d'une nouvelle taxe de solidarité sur les dividendes. Sur le plan technique, cette taxe fixée à 10% s'appliquerait aux entreprises immatriculées en France, redevables de l'IS, réalisant plus de 2 Md€ de chiffre d'affaires et cotées sur un marché réglementé - Amendement adopté avec un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3426 qui propose une réforme substantielle du régime fiscal des sociétés mères-filles. D'une part, il restreint le bénéfice du régime mère-fille aux seules filiales situées dans l'UE ou l'EEE ayant conclu une convention d'assistance administrative avec la France. D'autre part, il plafonne la déduction fiscale pour les filiales hors UE en introduisant une limite basée sur un taux d'IS majoré de 50% par rapport au taux français - Amendement adopté avec un avis personnel défavorable du rapporteur et défavorable du Gouvernement.
• L'amendement n°I-2332 qui vise à exclure les holdings du bénéfice du régime fiscal des sociétés mères-filles, afin de soumettre leurs bénéfices à l'impôt sur les sociétés de droit commun. Techniquement, il ajoute un nouvel alinéa à l'article 145 du CGI pour exclure du régime mère-fille l'ensemble des distributions effectuées au profit des sociétés holdings définies par le code monétaire et financier - Amendement adopté avec un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-1304 qui vise à harmoniser le régime fiscal des plus-values entre les Sociétés coopératives d'intérêt collectif (Scic) et les Sociétés coopératives de production (Scop). Sur le plan technique, il modifie les articles 160 quater et 210 D du CGI pour étendre aux Scic le régime fiscal actuellement applicable aux Scop en matière de transformation. Ce régime permet notamment un étalement de l'imposition des plus-values sur les immobilisations amortissables sur cinq ans et un report d'imposition pour les éléments non amortissables jusqu'à leur cession effective - Amendement adopté avec un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-936 qui vise à obliger les sociétés ayant bénéficié du CIR à rembourser le montant octroyé lors des trois précédents exercices fiscaux en cas de délocalisation, perdant également le droit de demander ce crédit d’impôt pour les trois prochains exercices - Amendement adopté avec un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3278 qui vise à étendre le crédit d'impôt remplacement dans le secteur agricole aux cas de départ en formation des salariés, alors qu'il est actuellement limité aux seules prises de congés - Amendement adopté avec un double avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3648 qui propose de prolonger de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2027, le crédit d'impôt remplacement dont bénéficient les agriculteurs lorsqu'ils se font remplacer pour prendre des congés - Amendement adopté avec un double avis favorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-2883 qui propose de porter à 100% (contre 60% actuellement) le taux du crédit d'impôt accordé aux exploitants agricoles pour leurs dépenses de remplacement lors des 17 premiers jours de congés - Amendement adopté avec un double avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3259 qui vise à renforcer le crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé de certains exploitants agricoles en portant de 17 à 21 jours le nombre de jours de congés pouvant bénéficier du crédit d’impôt - Amendement adopté avec un double avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3548 qui propose de prolonger jusqu'au 31 décembre 2026 l'exonération d'impôt sur les sociétés dont bénéficient les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus patrimoniaux non liés à des activités lucratives - Amendement adopté avec un double avis favorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-504 qui vise à généraliser le PTZ dans l'ancien et le neuf pour l'ensemble du territoire, et ce pendant 1 an - Amendement adopté avec un avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement
• L'amendement n°I-3492 qui vise à modifier temporairement les conditions d'accès au PTZ pour la période allant du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2027. Le changement principal consiste à supprimer les restrictions géographiques qui s'appliquaient jusqu'alors, permettant ainsi d'étendre l'accès au PTZ aux zones dites "détendues", c'est-à-dire où la tension immobilière est moins forte. Cette extension concerne aussi bien les maisons individuelles que les logements en copropriété. Pour les maisons individuelles neuves spécifiquement, l'amendement supprime également le seuil minimal de quotité de financement qui était précédemment fixé. Cette modification vise à mieux contrôler l'accès au dispositif en excluant les ménages aux revenus les plus élevés (ceux de la tranche 4) du bénéfice du PTZ pour les maisons individuelles neuves - Amendement adopté avec un avis favorable du Gouvernement

Lors du débat sur le PTZ le ministre du budget a confirmé que le Gouvernement privilégiait :

le PTZ neuf, que ce soit sur maison individuel ou logement collectif incluant la rénovation et sur l'ensemble du territoire. Voilà les conditions sur lesquelles le Gouvernement s'est engagé.

• Les amendements n°I-1919 et n°I-2499 visant à réformer en profondeur la fiscalité des meublés de tourisme. Portés respectivement par Annaïg Le Meur et Iñaki Echaniz, ces amendements reprennent les dispositions de l'article 3 de leur proposition de loi sur les déséquilibres du marché locatif - Le gouvernement a émis un avis de sagesse, conditionnant son soutien à un ajustement de l'abattement du régime micro-foncier à 40% lors de la navette parlementaire (Voir notre article sur le sujet)
• L'amendement n°I-3968 qui apporte des modifications à l'article 39 decies A du CGI, qui concerne la déduction fiscale exceptionnelle pour l'acquisition de véhicules de transport propres par les entreprises.
  La modification principale réside dans l'adaptation du dispositif au nouveau cadre réglementaire européen. En effet, jusqu'à présent, le dispositif était encadré par le règlement européen relatif aux aides de minimis. Désormais, pour les véhicules électriques et à hydrogène, le dispositif sera encadré par le règlement européen n° 651/2014, modifié en janvier 2024. Ce changement entraîne une modification importante dans le calcul de la déduction. Au lieu de se baser sur le prix d'acquisition total du véhicule, la déduction sera calculée sur les coûts supplémentaires engendrés par l'achat d'un véhicule à émission nulle par rapport à un véhicule traditionnel utilisant des énergies carbonées. Pour compenser la réduction de l'assiette de la déduction, l'amendement prévoit de nouveaux taux de déduction plus élevés : 115% pour les véhicules entre 3,5 et 16 tonnes, 75% pour les véhicules de 16 tonnes et plus, et 40% pour les véhicules entre 2,6 et 3,5 tonnes. L'amendement étend ces dispositions aux entreprises qui optent pour le crédit-bail ou la location avec option d'achat, avec les mêmes taux de déduction. Ces nouvelles mesures s'appliqueront aux véhicules acquis entre le 1er janvier 2025 et le 31 décembre 2030 - Amendement du Gouvernement.
• L'amendement n°I-2687 qui propose de modifier l'article 39 decies C du CGI, qui concerne le dispositif de suramortissement vert destiné au secteur maritime. Cette modification comporte deux aspects principaux : une prolongation temporelle et une majoration pour les PME - Amendement adopté avec un double avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement

A mardi donc les Fiscalistes...😉