La commission des finances de l'Assemblée nationale a lancé une mission d'information sur la fiscalité de l'épargne retraite par capitalisation. Le rapport, présenté hier en Commission des Finances de l'Assemblée Nationale par Charles de Courson et Félicie Gérard, évalue l'efficacité du plan d'épargne retraite (PER) introduit par la loi PACTE de 2019 et propose des améliorations.
Pour mémoire cette mission avait été décidée par le bureau de la commission en décembre dernier à l'initiative du groupe Horizon et l'ensemble des auditions a été réalisé avant la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin dernier. Les rapporteurs ont mené ces travaux à leur terme, leur commission examinant prochainement le projet de loi de finances pour 2025. Plusieurs des propositions qui figurent dans ce rapport pourront faire l'objet d'amendements en vue de prochains budgets.
Comme l'a rappelé Madame Gérard :
Le PER est en réalité une enveloppe juridique commune à trois types de contrats.
L'un est individuel souscrit à titre personnel. Les deux autres sont collectifs mis en place dans un cadre professionnel. En premier lieu le PER individuel se substitue aux anciens produits destinés aux particuliers et aux travailleurs non salariés tels que la Pré-fonds pour les fonctionnaires, le PERP et les contrats madeleins pour les indépendants agricoles et non agricoles. En second lieu le PER d'entreprise collectif également appelé PERECO succède au PERCO. Il s'agit d'un produit facultatif ouvert à tous les salariés de l'entreprise. Enfin, le PER d'entreprise obligatoire ou PEROB remplace les contrats article 83 antérieurement commercialisés. Si la mise en place de ce type de contrat est facultative, l'adhésion des salariés est obligatoire dès lors que le plan existe.
Chaque PER, qu'il soit individuel ou collectif, est organisé en trois compartiments différents selon l'origine des fonds qu'il alimente. Sont ainsi distingués les versements volontaires de l'assuré, les versements correspondant à l'épargne salariale et les cotisations obligatoires de l'employeur et du salarié. Le PEROB est le seul type de PER qui peut accueillir l'ensemble des fonds, quelle que soit leur origine. L'organisation du PER en compartiment est une source de complexité pour les salariés, pour les employeurs et pour les gestionnaires. Cette architecture s'explique par la fiscalité et les règles de dénouement spécifiques qui encadrent chaque produit. Force est de constater que la loi Pacte a toutefois sensiblement simplifié l'architecture de l'épargne retraite en France.
Trois interrogations principales ont guidé leur réflexion.
- Le cadre socio-fiscal du PER est-il cohérent? Est-il cohérent selon l'origine des versements et les modalités de liquidation? Et est-il cohérent vis-à-vis d'autres produits mobilisés par les Français pour préparer leur retraite ?
- Deuxième interrogation, comment rendre l'épargne retraite accessible et attractive pour les classes moyennes et les ménages les plus modestes ?
- Et enfin, troisième interrogation, comment éviter la banalisation du PER comme simple produit d'épargne et renforcer sa vocation première de préparation de la retraite.
Quelques chiffres :
Au sein de la grande catégorie des produits d'épargne retraite, le PER a trouvé son public et connaît le même dynamisme. Comme vous le constatez sur la diapositive projetée derrière nous, ces encours progressent de 6 milliards d'euros à 98 milliards d'euros sur la même période, atteignant 63 milliards d'euros pour le seul PER individuel. Évidemment, il y a les transferts en provenance de produits préexistants à la loi Pacte. Ceux-ci représentent 65% des encours totaux du PER. Les cotisations versées sur les PER individuels atteignent hors transfert 8,4 milliards d'euros au total en 2022, dernière année pour laquelle les données sont connues. Ce chiffre s'élève à 3,1 milliards d'euros pour les PER-ECO et à 1,5 milliards d'euros pour les PER-OB.
En dépit de ces chiffres encourageants, le développement de l'épargne retraite en France nous semble insuffisant.
Madame Gérard souligne également :
- que l'accessibilité de l'épargne retraite est un enjeu majeur, avec une disparité notable entre les cadres, dont 34% détiennent un produit d'épargne retraite, et l'ensemble des ménages, où ce taux n'atteint que 16%. Les ménages modestes, en particulier, privilégient des produits d'épargne plus liquides pour faire face aux imprévus, et n'ont souvent pas d'avantage fiscal à utiliser le PER s'ils ne sont pas imposables.
- que les Français préfèrent souvent d'autres formes d'épargne pour préparer leur retraite, comme la résidence principale, l'immobilier locatif ou l'assurance-vie. Cette préférence est en partie influencée par la fiscalité avantageuse de ces autres formes d'épargne, notamment pour la résidence principale.
En conclusion, les auteurs mettent en évidence le besoin d'adapter l'épargne retraite pour la rendre plus attractive et accessible à une plus large partie de la population, tout en tenant compte des préférences et des contraintes financières des différents groupes sociaux.
Monsieur de Courson a pour sa part présenté le volet fiscal. Il rappelle que cette fiscalité varie selon plusieurs paramètres : le type de support (assurance-vie ou compte-titres), les modalités de sortie (rente ou capital), et la nature des versements (obligatoires, volontaires, ou issus de l'épargne salariale).
Un avantage majeur du PER est la possibilité de déduire les versements volontaires de l'assiette de l'impôt sur le revenu, dans certaines limites. La fiscalité à la sortie dépend des choix faits à l'entrée, notamment en matière de déduction. Pour les sorties en rente, le régime fiscal varie selon que les versements ont été déduits ou non. Pour les sorties en capital, une distinction est faite entre la part correspondant aux versements et celle correspondant aux gains.
Le rapport souligne des différences de traitement fiscal entre le PER assurantiel et le PER compte-titres, notamment en matière de succession et d'Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI). Le PER assurantiel bénéficie d'un régime plus avantageux, proche de celui de l'assurance-vie.
Dans le cas des successions, la fiscalité applicable en cas de transmission d'un PER compte-titres ne présente pas de spécificité particulière puisque les sommes transmises sont intégrées à l'actif successoral et se voient appliquer les règles fiscales de droit commun. Mais à l'inverse, le PER assuranciel bénéficie du fait que sa nature juridique d'un régime dérogatoire proche de celui de l'assurance vie, sans lui être identique. Donc les deux PER permettent d'opter pour la réversion des rentes en cas de décès, mais seuls les PER assurantielles permettent de désigner un bénéficiaire à l'instar, là encore, de l'assurance vie.
Alors dans le cas de l'IFI, la différence de traitement entre les deux PER a été précisée par le gouvernement en février 2023 dans sa réponse à une question posée par le sénateur Claude Malluret. Elle semble plus discutable.
De façon générale, les versements effectués sur un PER sont susceptibles d'être investis dans des actifs entrant dans l'assiette de l'IFI, c'est-à-dire des actifs immobiliers, notamment aux fonciers. Il s'agit essentiellement de parts ou d'actions de sociétés civiles de placement immobilier, SCPI, ou d'organismes de placement collectif immobilier,I ou d'organisme de placement collectif immobilier au PCI. Et dans le cas des PER compte-titres, l'imposition à l'IFI est automatique dès lors qu'ils contiennent des actifs compris dans l'assiette de Saint-Impôt et que l'épargnant y est assujetti. PER compte-titres est ainsi imposable à l'IFI mais dans la limite de la fraction de sa valeur correspondant à des actifs imposables. Vous voyez donc on va sortir des actifs, des actifs immobiliers et fonciers pour faire simple. A l'inverse, les PER assurantiels sont soumis à l'IFI uniquement lorsqu'ils sont considérés comme rachetables, soit lorsque l'épargnant a atteint l'âge légal l'autorisant à liquider son PER, ou lorsque survient l'un des éléments de la vie permettant le déblocage anticipé du contrat, c'est-à-dire les 6K, achat d'une maison, décès du conjoint, etc. permettant de rapprocher le PER d'autres produits plesbicités par les Français pour préparer leur retraite, l'assurance-vie, dans une moindre mesure, le PEA.
Monsieur de Courson recommande une évaluation précise de l'impact de ce régime fiscal sur les finances publiques, tout en tenant compte de son caractère incitatif pour préparer la retraite. Il note également que le PER se distingue d'autres produits d'épargne comme l'assurance-vie ou le PEA par ses avantages fiscaux à l'entrée, justifiés par la nature "tunnel" du produit qui implique un blocage de l'épargne jusqu'à la retraite.
Ce rapport plaide pour le développement de l'épargne retraite, en particulier pour les ménages modestes, tout en cherchant à prévenir les abus potentiels du Plan d'Épargne Retraite (PER).
Pistes d'améliorations du dispositif :
- Limiter l'utilisation du PER comme outil d'optimisation fiscale successorale en instaurant une double borne d'âge : interdiction d'ouvrir un PER après 67 ans et liquidation automatique à 70 ans.
- Aligner le régime fiscal des sorties en rente pour favoriser les ménages moins aisés, en appliquant le régime le plus avantageux à tous les types de versements.
- Promouvoir les PER collectifs souscrits dans un cadre professionnel plutôt que d'augmenter les avantages fiscaux individuels.
- Rendre obligatoire la mise en place d'un PER d'entreprise collectif (PERECO) dans les entreprises de plus de 11 salariés, sans obligation de versement pour l'employeur ou le salarié.
- Étendre les produits d'épargne retraite collectifs aux employeurs et agents publics pour améliorer l'attractivité des carrières dans la fonction publique.
Les rapporteurs soulignent l'importance d'évaluer précisément l'impact fiscal de ces mesures et de simplifier le système pour le rendre plus accessible et équitable. Ils mettent l'accent sur la nécessité de développer l'épargne retraite collective comme moyen le plus prometteur d'accroître la diffusion de l'épargne retraite parmi les Français.
Pistes de réforme et de précisions :
- Besoin de précisions de l'administration fiscale sur certains aspects du PER, comme le traitement socio-fiscal des garanties complémentaires et l'application de l'IFI.
- Nécessité de réévaluer la pertinence des différences de traitement fiscal entre les PER assurantiels et les PER compte-titres, notamment concernant l'IFI.
- Proposition d'ajustements du forfait social pour renforcer l'attractivité des PER d'entreprise.
- Suggestion d'un mécanisme de rattrapage fiscal sur la transmission des PER non liquidés pour éviter les contournements fiscaux.
- Reconnaissance de la complexité de la fiscalité de l'épargne retraite et du besoin d'améliorer sa lisibilité pour les épargnants.
- Importance de renforcer l'éducation financière des Français, particulièrement pour les épargnants modestes.
- Suggestion de mettre à jour la stratégie nationale d'éducation financière, avec un focus particulier sur l'épargne retraite.
Le texte souligne l'importance de simplifier et de clarifier le système d'épargne retraite tout en le rendant plus équitable et accessible à tous les Français.
Le récap' en bref
- Problèmes identifiés :
- Complexité fiscale et sociale du PER.
- Faible adoption par les ménages modestes.
- Manque d'information et de lisibilité pour les épargnants.
- Recommandations principales :
- Encadrer l'utilisation fiscale du PER (limite d'âge pour la souscription et la liquidation).
- Améliorer l'accessibilité et la lisibilité du PER (information standardisée, simulateurs, éducation financière).
- Favoriser les produits collectifs souscrits dans un cadre professionnel.
- Rendre obligatoire le PER d'entreprise collectif (PERECO) pour les entreprises de plus de 11 salariés.